资源型城市是以当地矿产、森林等自然资源开采与加工为主导产业的城市类型。目前,我国共有262座资源型城市,占全国城市的40%[1],其中地级城市126座、县级城市136座。作为我国早期发展的“顶梁柱”,资源型城市在国家经济、城市建设、人民生活和能源供给领域做出了不可磨灭的贡献,为中国经济发展奠定了坚实的基础;但对资源的过度依赖及资源的不可再生性奠定了其发展模式的不可持续性。随着资源的枯竭,资源型城市逐步伴生出经济增速放缓、财政收入下滑、社会福利保障水平下降与生态环境问题凸显等弊病。探索新的发展路径,培育新的主导产业,推进城市发展驱动力转换,以最终完成城市转型发展已然迫在眉睫。为此,国家相继出台了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》等文件,在政策端大力支持资源型城市转型发展。根据《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》(以下简称为《规划》)要求,到2020年,资源枯竭型城市历史遗留问题需基本解决,可持续发展能力显著增强,转型发展基本完成,实现资源保障有力、经济活力迸发、人居环境优美与社会和谐进步[2⇓⇓-5]。现今规划期已至,其落地实效性如何?是否解决了资源枯竭型城市历史遗留问题并实现了可持续发展?在其转型发展过程中存在怎样的障碍?随着我国经济由高速发展向高质量发展转变,对这些问题的回答显得尤为紧迫。
自20世纪20年代起,资源型城市的研究在国外逐步展开。根据研究内容、时代背景、研究方法和理论基础等的不同,可将其发展历程分为4个阶段:第1阶段大致为20世纪20年代至70年代,多关注资源型城市发展过程中的表观问题,如经济依赖、人口特征、社区发展、城市建设等,研究方法以实证研究和案例分析为主;第2阶段大致为20世纪70年代至80年代末,出现了较为规范的资源型城市研究理论,如依附发展理论、区域发展理论等,资源型社区是这一时期的研究热点;第3阶段为20世纪80年代末,随着资源型城市普遍出现“矿竭城衰”现象,研究逐步聚焦于资源经济的转型,诞生了劳动力市场理论、产业发展理论等重要成果;第4阶段为21世纪至今,可持续发展研究成为研究的重点,并分化出城市复杂巨系统发展路径研究和城市社区文化、女性权利维护研究的宏观与微观两种视角[6-7]。
国内对资源型城市的研究起步于改革开放后,并伴随《规划》的出台而逐渐成为热点,取得了较为丰富的研究成果。《规划》前的研究多是对资源型城市内涵、类别的界定,以及城市发展周期、资源经济表观问题的分析[8⇓-10]。《规划》出台后,资源型城市的研究视角从表观问题转移至系统评价和多要素耦合上,侧重于转型模式的探讨,如产业结构、生态环境与空间形态的耦合,城市发展绩效的维度评价等[11-12]。其中,针对资源型城市经济、产业维度绩效的研究发现,资源型城市基本实现了经济增长动力的转换,但都未能实现经济转型的最终目标;并且和非资源型城市相比,资源型城市产业结构合理化水平相对滞后,平均水平偏低。关注综合绩效的研究则指出,资源型城市转型综合绩效逐渐提升,在不同时期存在状态转移的可能性,并且呈现东部地区最优、中部地区和西部地区次之、东北地区最差的空间格局[13⇓⇓⇓-17]。此外,还有学者从扶持政策[18]、增长边界[19]、转型阶段[20]和人地系统脆弱性[21]等角度展开了研究。随着多学科学者的介入,研究方法也逐渐丰富,但与国外类似,都偏好实证分析。
梳理国内资源型城市的研究历程可发现,《规划》的出台具有里程碑式的意义,其不仅对我国资源型城市的转型发展产生了重大影响,还极大地促进了学术界对资源型城市转型方向、模式与影响机制的研究。但现有关于资源型城市转型绩效的研究,所用数据多集中于2017年前,鲜有研究针对规划期的实效展开讨论,而其实效性关乎我国资源型城市过去十年的转型成绩,亦对后续国家政策的研究制定具有重大参考价值。另外,现有的绩效评价研究多关注于资源型或资源枯竭型城市的经济维度或产业维度,转型的综合绩效研究仍较少。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动城乡建设绿色发展的意见》指出,党的十八大以来,我国人居环境持续改善,但仍存在系统性不足、宜居性不高、包容性不够等问题[22]。社会和生态是城市复杂巨系统的重要组成部分,在研究城市发展绩效时理应获得更多关注。
因此,本文在现有研究基础上,结合我国“一煤独大”的能源消费结构,从评估《规划》政策实效性出发,以15座煤炭资源枯竭型城市为案例,运用熵值法、聚类分析与障碍因子分析等方法,研究我国煤炭资源枯竭型城市转型绩效的时空特征,揭示经济发展、社会福利与生态环境多维度发展趋势与差异,剖析不同类型城市的绩效特征及其障碍因子,评估国家规划期煤炭资源枯竭型城市转型发展成果,以期检验《规划》的政策成效;同时面向“十四五”高质量发展新时期,为国家后续政策的研究和制定提供参考和指引。
1 数据与方法
1.1 样本选择与数据来源
中国政府网数据显示,我国共有三批69个资源枯竭型城市,其中煤炭资源枯竭型城市37个,占比53.6%,这一现象符合我国以煤炭为主的能源消费结构,表明煤炭资源枯竭型城市在一定程度上可以代表我国资源枯竭型城市转型发展的总体情况。因此,本文选择煤炭资源枯竭型城市为研究对象。在37个煤炭资源枯竭型城市中,地级市15个、县级市11个、市辖区(开发区、管理区)11个。为保证数据的完整度和有效性,同时最大限度反映煤炭资源枯竭型城市转型的整体状况,本文最终选择其中15个地级市作为研究对象(图1,非研究对象城市若为县级则以所属地级市代表)。
《规划》出台后,国家在转移支付、政策扶持等方面给予资源枯竭型城市大力支持,资源枯竭型城市在规划期间相应取得了一定的发展成果,因而本文选取2013—2020年作为研究时段。一方面避免了数据过于陈旧,不具备代表性的问题;另一方面可以检验国家规划支持下资源枯竭型城市转型发展实效。本文所用数据主要来源于煤炭资源枯竭型城市所属省、市统计年鉴,统计公报和政府工作报告等官方公布数据;部分数据来自《中国城市统计年鉴》和申请所得的地方统计局内部统计数据。为确保数据的准确性和真实性,缺失年份和缺失指标数据通过随机森林算法经插值计算获得。
1.2 测度方法
1.2.1 熵值法
绩效是对主体对象某一时段内实现的成绩和效益的定量刻度。本文将转型绩效的内涵界定为规划期内煤炭资源枯竭型城市在经济发展、社会福利和生态环境维度所实现的发展成效,是对城市整体价值实现高低的定量评估。信息论观点认为,熵是对不确定性的刻度,信息量越大,信息差越小,不确定性越小,熵越小;反之,熵越大[23]。熵值法通过分析数据的离散程度来判断某一指标对综合评价影响的程度。本文对15个煤炭资源枯竭型城市2013—2020年24个指标标准化数据进行熵值计算,得出24个指标权重;并根据指标权重进一步计算不同年份不同指标得分,进而测度煤炭资源枯竭型城市不同年份转型绩效,得分愈高,代表其转型绩效愈好。熵值法优势在于可以客观求算城市转型发展中众多衡量指标各自占有的权重并反映原始数据的绝大部分信息[24-25]。计算原理如下。
1)指标标准化处理
为了消除各指标单位差异对评价结果的影响,需对指标进行标准化处理。根据指标对转型影响的程度不同,可划分为正向指标和负向指标,其相应的标准化公式为
正向指标:Xij= +1,
1≤i≤m,1≤j≤n;
负向指标:Xij= +1,
1≤i≤m,1≤j≤n。
2)熵值计算
标准化后的矩阵元素记为Pij,计算指标熵值
Hj=-1/ln m Pijln Pij,
1≤i≤m,1≤j≤n。
3)权重计算
依据各指标熵值,计算指标权重
ωj= , ωj=1且0≤ωj≤1。
4)转型绩效得分计算
由指标权重和标准化矩阵元素Pij,计算转型绩效得分
Yij=ωj×Pij。
1.2.2 聚类分析法
聚类分析可在没有分类标准前提下,通过分析已有数据特点进行分类,故属于非监督分类方法。基于聚类的原理,聚类分析的结果意味着不同类别对象内部存在一定的数据相似性,这一优点极大地促进了对复杂数据的信息挖掘工作,便于研究不同对象之间的差异和关联[26]。在本文中,基于煤炭资源枯竭型城市2013—2020年转型发展绩效得分进行系统聚类,可将15个城市进行类别划分,进而分析不同类别城市之间的内在联系与差别,其计算公式为
Yki= (ωj×Pij)(1≤i≤m,1≤j≤n)。
式中:Yki表示第k个城市第i年转型绩效综合得分;ωj表示第j个指标权重;Pij表示标准化矩阵元素。
1.2.3 障碍因子测度
在城市转型发展过程中,不同指标对转型整体绩效贡献程度并不相同。基于此,障碍因子可以简单定义为指标体系中对城市转型发展绩效贡献低、效果不显著的指标。依据指标重要度(某一指标占整体的权重)和指标偏离度(某一指标与理想绩效的差距)计算指标障碍度[27-28],进而构建煤炭资源枯竭型城市转型发展障碍因子矩阵。
1)指标重要度Gj的计算公式为
Gj=ωj×Yij。
其中:ωj表示第j个指标权重;Yij表示转型绩效得分矩阵元素。
2)指标偏离度Ij的计算公式为
Ij=2-Gj。
3)指标障碍度Zj的计算公式为
Zj= ×100%。
4)维度障碍度T的计算公式为
T= Zij。
1.3 指标体系构建
煤炭资源枯竭型城市转型的首要目标在于通过产业升级,完成主导产业的更新换代,摆脱对煤炭资源的过度依赖,找到经济发展新的增长点并培育新的主导产业,进而提升城市居民社会福利水平,提高城市居民幸福度,并逐步解决历史遗留的环境污染问题,实现金山银山和绿水青山双丰收。本文结合《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020)》测度指标体系,参考曾贤刚等[29]、Chen等[30]关于资源型城市转型绩效评价的研究思想,确立经济发展、社会福利和生态环境三大维度并据此构建煤炭资源枯竭型城市转型绩效评价指标体系(表1)。经济发展维度测度了煤炭资源枯竭型城市产业、科教、金融和经济水平4个领域,是对其经济转型过程的全面评价;社会福利维度基于收入水平、城市发展和社会保障水平3个角度,最大限度展现城市转型发展过程中居民对社会福利的感知与获得状况;生态环境维度从“修复与治理”思路出发,以绿地面积反映煤炭资源枯竭型城市在生态修复方面的表现,以废弃物排放量反映其在污染治理领域的成效。
表1 煤炭资源枯竭型城市转型绩效评价指标体系Tab.1 Performance evaluation index system for transformation of coal resource-exhausted cities |
| 维度层 | 二级指标 | 三级指标 | 指标单位 | 影响 |
|---|---|---|---|---|
| 经济发展 | 产业结构 | 第二产业增加值占比 | % | + |
| 第三产业增加值占比 | % | + | ||
| 科教投入 | 科学技术占财政支出比重 | % | + | |
| 教育占财政支出比重 | % | + | ||
| 经济水平 | 经济增长率 | % | + | |
| 财政收支比 | % | + | ||
| 金融投资 | 全社会固定资产投资额 | 亿元 | + | |
| 实际利用外资 | 万美元 | + | ||
| 社会福利 | 收入水平 | 人均GDP | 元 | + |
| 城镇居民可支配收入 | 元 | + | ||
| 城市发展 | 人均公共绿地面积 | m2 | + | |
| 公园面积 | hm2 | + | ||
| 人口密度 | 人/km2 | + | ||
| 社会保障 | 城镇登记失业率 | % | - | |
| 城市职工基本养老保险人数 | 万人 | + | ||
| 城镇职工基本医疗保险人数 | 万人 | + | ||
| 生态环境 | 绿地面积 | 造林面积 | hm2 | + |
| 绿化覆盖面积 | hm2 | + | ||
| 园林绿地面积 | hm2 | + | ||
| 废弃物排放量 | 工业废水排放量 | 104 t | - | |
| 工业固体废物产生量 | 104 t | - | ||
| 二氧化硫排放量 | t | - | ||
| 烟尘(粉尘)排放量 | t | - | ||
| 氮氧排放量 | t | - |
注:“+”表示正向影响,“-”表示负向影响。 |
2 转型绩效总体特征
2.1 绩效特征分析
煤炭资源枯竭型城市转型绩效在不同空间层次存在显著差异(表2)。从全国层面看,截至2020年,15座城市转型绩效均值不及全国均值水平。仅枣庄、萍乡、淮北达到或略高于全国均值,而乌海、辽源、鹤岗等则远低于全国均值,整体表现出东中部接近、西部和东北较低的态势。这表明煤炭资源枯竭型城市在《规划》支持下虽取得了一定的发展成绩,但仍滞后于全国整体水平,依旧处在城市发展驱动力的转换阶段。推进主导产业提质增效、哺育接续替代产业,是煤炭资源枯竭型城市迈向“十四五”高质量发展的现实问题。
表2 2013—2020年煤炭资源枯竭型城市转型绩效得分Tab.2 Scores of transformation performance of coal resource-exhausted cities from 2013 to 2020 |
| 城市(省份) | 2013年 | 2014年 | 2015年 | 2016年 | 2017年 | 2018年 | 2019年 | 2020年 | 复合增长率/% |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 韶关 | 1.35 | 1.45 | 1.47 | 1.48 | 1.48 | 1.53 | 1.57 | 1.59 | 2.10 |
| 广东省 | 1.35 | 1.33 | 1.42 | 1.52 | 1.58 | 1.70 | 1.67 | 1.73 | 3.15 |
| 枣庄 | 1.28 | 1.40 | 1.45 | 1.54 | 1.61 | 1.55 | 1.64 | 1.70 | 3.59 |
| 山东省 | 1.35 | 1.38 | 1.39 | 1.52 | 1.60 | 1.56 | 1.59 | 1.69 | 2.79 |
| 萍乡 | 1.30 | 1.31 | 1.36 | 1.54 | 1.60 | 1.71 | 1.70 | 1.69 | 3.32 |
| 江西省 | 1.35 | 1.37 | 1.40 | 1.40 | 1.50 | 1.62 | 1.62 | 1.69 | 2.84 |
| 焦作 | 1.29 | 1.39 | 1.39 | 1.56 | 1.64 | 1.70 | 1.78 | 1.65 | 3.17 |
| 河南省 | 1.31 | 1.40 | 1.41 | 1.49 | 1.60 | 1.60 | 1.61 | 1.75 | 3.69 |
| 淮北 | 1.34 | 1.39 | 1.38 | 1.50 | 1.50 | 1.69 | 1.71 | 1.73 | 3.25 |
| 安徽省 | 1.26 | 1.28 | 1.37 | 1.55 | 1.64 | 1.73 | 1.75 | 1.78 | 4.38 |
| 铜川 | 1.37 | 1.40 | 1.46 | 1.61 | 1.57 | 1.58 | 1.67 | 1.66 | 2.44 |
| 陕西省 | 1.40 | 1.43 | 1.44 | 1.49 | 1.59 | 1.59 | 1.60 | 1.61 | 1.72 |
| 石嘴山 | 1.46 | 1.47 | 1.26 | 1.57 | 1.55 | 1.55 | 1.52 | 1.63 | 1.43 |
| 宁夏回族自治区 | 1.27 | 1.29 | 1.35 | 1.48 | 1.59 | 1.59 | 1.68 | 1.69 | 3.59 |
| 乌海 | 1.52 | 1.61 | 1.43 | 1.49 | 1.66 | 1.59 | 1.61 | 1.50 | -0.20 |
| 内蒙古自治区 | 1.33 | 1.39 | 1.45 | 1.68 | 1.70 | 1.74 | 1.69 | 1.67 | 2.96 |
| 抚顺 | 1.47 | 1.43 | 1.45 | 1.43 | 1.59 | 1.53 | 1.56 | 1.58 | 0.85 |
| 阜新 | 1.44 | 1.44 | 1.44 | 1.50 | 1.56 | 1.54 | 1.64 | 1.62 | 1.46 |
| 辽宁省 | 1.47 | 1.41 | 1.34 | 1.41 | 1.58 | 1.62 | 1.59 | 1.68 | 1.65 |
| 辽源 | 1.57 | 1.52 | 1.56 | 1.63 | 1.58 | 1.53 | 1.49 | 1.53 | -0.37 |
| 白山 | 1.49 | 1.39 | 1.42 | 1.51 | 1.46 | 1.60 | 1.63 | 1.57 | 0.67 |
| 吉林省 | 1.34 | 1.39 | 1.47 | 1.59 | 1.53 | 1.64 | 1.57 | 1.64 | 2.51 |
| 双鸭山 | 1.43 | 1.33 | 1.44 | 1.49 | 1.58 | 1.59 | 1.61 | 1.64 | 1.75 |
| 七台河 | 1.31 | 1.34 | 1.45 | 1.32 | 1.49 | 1.61 | 1.59 | 1.62 | 2.67 |
| 鹤岗 | 1.50 | 1.45 | 1.42 | 1.39 | 1.42 | 1.60 | 1.51 | 1.51 | 0.11 |
| 黑龙江省 | 1.34 | 1.31 | 1.40 | 1.50 | 1.56 | 1.67 | 1.71 | 1.80 | 3.73 |
| 15城均值 | 1.41 | 1.42 | 1.43 | 1.50 | 1.55 | 1.59 | 1.61 | 1.62 | 1.75 |
| 全国均值 | 1.31 | 1.30 | 1.37 | 1.52 | 1.63 | 1.67 | 1.73 | 1.69 | 3.23 |
注:全国均值是基于同一指标体系下的全国面板数据采用相同方法计算获得。 |
从所属省份层面看,绝大部分煤炭资源枯竭型城市2020年转型发展绩效低于所属省份。其中仅枣庄、萍乡、铜川3座城市达到或高于所属省份,其余12座城市则低于或远低于所属省份平均水平。整体态势与全国层面相似,东中部接近、西部和东北地区较低。这反映出煤炭资源枯竭型城市转型发展绩效除在全国较为滞后外,在所属省份的表现同样不甚理想。
从煤炭资源枯竭型城市自身层面看,各城市转型发展绩效差异明显。2013年绩效最高城市为辽源(1.57)、乌海(1.52)、鹤岗(1.50),绩效最低城市为枣庄(1.28)、焦作(1.29)、萍乡(1.30);但2020年绩效最高城市为淮北(1.73)、枣庄(1.70)、萍乡(1.69),绩效最低城市为乌海(1.50)、鹤岗(1.51)、辽源(1.53)。早期绩效较低城市主要分布于东中部地区,绩效较高城市主要分布于西部和东北地区;而在规划期末,绩效较高城市集中分布于东中部地区,绩效较低城市集中分布于西部和东北地区。东中部煤炭资源枯竭型城市的崛起,一方面得益于省级财政的大力支持,典型如枣庄,在《规划》出台后,山东省政府配套印发了《关于支持资源枯竭城市转型发展的意见》《山东省资源枯竭城市转移支付管理暂行办法》等通知,规划期内向枣庄下达转移支付累计54亿元,而东北地区则面临着“僧多粥少”的窘境;另一方面,在失去资源禀赋这一明显优势后,西部和东北地区无论是区位条件、交通基础,还是人才引进、科技创新,都难与东中部地区相媲美。
煤炭资源枯竭型城市转型绩效整体呈增长趋势,但增长缓慢且不均衡。从全国层面看,15个城市复合增长率均值为1.75%,全国复合增长率为3.23%;2013年15城绩效均值为1.41,全国均值为1.31,但全国均值在2016年反超煤炭资源枯竭型城市均值并逐步拉开差距。2015年,煤炭资源税从价计征正式启动,以往的从量计征模式由于缺乏市场的调节作用,不论煤价大涨或大跌,税负成本近乎不变,既不能突出资源的稀缺性,实现对资源的合理开采,也不能调节煤价,维护煤炭市场的平衡稳定。从价计征实施后,煤企需重新衡量煤炭开采的税负成本,避免了资源的过度开采,有效减少了在采矿过程中采厚弃薄、采易弃难的现象。同时,也断绝了煤炭资源枯竭型城市依靠加大开采残余煤炭资源和其他资源“续命”的后路,一定程度上抑制了其资源经济的发展,并通过产业链和财政收入链影响城市社会福利与生态环境维度。
从所属省份层面看,绝大部分城市复合增长率不及所属省份复合增长率,其中仅有枣庄、萍乡、铜川例外;焦作虽未能在2020年达到河南省均值,但其在2016—2019年绩效显著,实现反超;而乌海、辽源、鹤岗复合增长率则与所属省份差距最大,超过3%,且鹤岗在2013年曾高于黑龙江省均值,但后期增长不力,被反超并逐步落后。由此可知,绝大部分煤炭资源枯竭型城市在所属省份中属于增长滞后梯队,是后续增长的主力军。
从煤炭资源枯竭型城市自身层面看,除辽源和乌海外,绝大部分城市实现了年均正增长,其中复合增长率最高的城市依次为枣庄(3.59%)、萍乡(3.32%)、淮北(3.25%),增长率最低的城市为辽源(-0.37%)、乌海(-0.20%)、鹤岗(0.11%),复合增长率最高与最低城市相差达到3.96%。复合增长率较高的城市集中于东中部地区,增长率较低城市集中于西部和东北地区;且东中部城市复合增长率与所属省份平均增长率水平及全国水平接近,而西部和东北地区则差距明显,甚至负增长,反映出西部和东北地区煤炭资源枯竭型城市的转型发展缺乏动力。以出现负增长的辽源、乌海为例,乌海在“十三五”期间单位GDP能耗降幅未达目标,能耗增量突破控制目标316.2万吨标准煤,是全国平均水平的7.2倍;辽源在“十三五”期间单位GDP能耗不降反增,升幅达5.47%,能源消费量突破500万吨标准煤。这反映出辽源、乌海对高耗低效型资源产业的依赖并没有减弱,转型发展的动能并没有实现明显转换。
2.2 维度趋势与差异分析
煤炭资源枯竭型城市三大维度绩效发展趋势与差异较大,且经济发展维度绩效普遍不及社会福利和生态环境维度绩效(图2)。总体来看,大部分煤炭资源枯竭型城市经济发展维度绩效低于0.45,最低为鹤岗(0.395 8),仅有萍乡达到0.566 3;社会福利维度绩效普遍高于0.55,最低为白山(0.459 3),最高为淮北(0.650 9);生态环境维度绩效普遍高于0.58,最低为乌海(0.490 8),最高为枣庄(0.666 6)。三大维度绩效整体呈现经济发展<社会福利<生态环境趋势,经济发展维度在煤炭资源枯竭型城市转型发展的三大维度中处于弱势,经济转型表现不佳。具体来看,鹤岗、阜新、七台河、石嘴山4座城市在三大维度绩效差异明显,极差超过0.2,且绩效最低维度均为经济发展而绩效最高维度均为生态环境。淮北与15座煤炭资源枯竭型城市三大维度绩效整体变化趋势略有不同,其维度绩效满足社会福利>生态环境>经济发展;萍乡则基本实现了均衡发展,其三大维度绩效依次为0.566 3、0.518 0、0.605 3,各维度差值均低于0.1。
煤炭资源枯竭型城市在经济发展维度普遍出现负增长,而在社会福利与生态环境维度则普遍实现了正增长(图3)。这表明煤炭资源枯竭型城市在规划期间,虽未能在经济领域取得较好成绩,但在提升城市居民社会福利水平和环境保护与治理上均表现较好。进一步分析煤炭资源枯竭型城市二级和三级指标得分矩阵和原始数据表发现,经济发展维度下的经济增长率、财政收支比、第二产业增加值占比、科学技术占财政支出比重和教育占财政支出比重等5个三级指标是导致其出现负增长的关键。绝大多数城市在2013—2020年,经济增长率逐年下滑,甚至出现负增长;财政收支比不断下降,个别城市后期财政收支比仅为11.55%,表明地方政府在公共预算收入不佳时并未相应调整公共预算支出;大部分城市早期第二产业增加值占比较高,甚至达到60%,但在转型规划期间该指标数据不断降低,部分城市仅有22%;而科学技术、教育占财政支出比重则因城市而异,部分城市重视科技和教育,并体现在逐年增加的财政投入中,而个别城市科学技术占财政支出比重仅有0.12%。5个指标综合作用,致使煤炭资源枯竭型城市在转型规划期间经济发展维度出现退步,社会福利和生态环境维度基本上实现了较好发展,三大维度绩效增长整体呈现出生态环境>社会福利>经济发展的趋势。
经济发展维度出现负增长,这一结论与已有研究存在明显差异。曾贤刚等[29]在研究煤炭资源枯竭型城市的经济转型时发现其速度最低达到2.43%;肖小东等[31]在研究我国资源型城市2013—2020年经济高质量发展水平时发现,乌海、抚顺、萍乡、焦作处于高水平阶段,辽源、鹤岗、双鸭山、枣庄处于中水平阶段。但分析我国2013—2020年煤炭价格指数发现,规划期内煤炭价格整体降幅明显,仅在2016年小幅回升。其原因一方面归结于早期我国煤炭产能的严重过剩,去产能、去库存任务艰巨;另一方面在于我国煤炭进口量在2015年后逐步攀升,国外高质低价煤对国内市场产生冲击,进一步加剧了煤炭价格的下跌。此外,长期以来,我国“一煤独大”的能源消费结构维持了煤炭资源型城市长久稳定发展,但同时也限制了其拓展其他更高效的资源利用和城市发展模式;进入资源采掘后期,庞大臃肿的体制模式、根深蒂固的发展思维、数十年积攒的历史旧账难以在短短数年内填平。《规划》出台后,煤炭资源枯竭型城市虽获得了中央和省政府的支持,但面临既要降耗提效、转换动能,力求快狠准迈向高质量发展的政绩要求,又要保障下岗失业妥善安置、医保养老金逐年递增等现实需求,还要完成生态修复治理、维护碧水蓝天等硬性指标的难题,其转型绩效,尤其是最核心的经济维度绩效,难以实现增长。
3 城市转型类别识别及其障碍因子
3.1 聚类分析
图4 煤炭资源枯竭型城市聚类分析分类结果Fig.4 The results of clustering analysis of coal resource-exhausted cities |
表3 煤炭资源枯竭型城市聚类结果Tab.3 Clustering results of coal resource-exhausted cities |
| 类别识别 | 绩效得分均值 | 发展模式 | 存在问题 |
|---|---|---|---|
| 第1类 | 1.534 6 | 经济主导型 | 经济发展成果对其他维度的牵引作用不显著,绿色经济转型水平低 |
| 第2类 | 1.497 5 | 均衡发展型 | 各维度相对均衡但都处于较低水平,整体转型绩效不理想 |
| 第3类 | 1.552 3 | 社会福利主导型 | 社会福利相对其他类型城市较优情况下,对自身的阻碍作用仍较明显 |
| 第4类 | 1.499 9 | 生态环境主导型 | 生态环境相对其他类型城市表现更佳情况下,对自身的阻碍作用仍旧突出 |
第1类城市为枣庄、萍乡、焦作、淮北和铜川,平均绩效1.534 6,属于经济主导型,其经济发展、社会福利和生态环境三大维度均在4类城市中排名较高,其中又以经济发展维度绩效最好,复合增长率在15个城市中排名最高。该类城市善于通过发展经济引导社会福利和生态环境维度的良性发展。如萍乡近年来全力培育电子信息、新能源、新材料等新兴产业,坚决淘汰“黑白灰红金”等传统高耗能高污染产业,促进城市发展从“资源依赖”向“创新高效”转型。曾经“一天三顿饭,两顿靠煤炭”的枣庄,按照“工业强市,产业兴市”路径,大力发展高端装备、新能源等先进制造业,形成了大数据、煤化工新材料、智能制造三大产业集群,经济活力不断迸发。淮北提出“中国碳谷·绿金淮北”战略,在延伸煤化工产业链的同时,将铝基、碳基、硅基和生物科技、大数据产业作为主导产业推进,走上了低碳绿色循环发展的道路[32⇓⇓⇓-36]。
第2类城市为韶关、抚顺、阜新、七台河、白山、鹤岗和双鸭山,平均绩效1.497 5,属于均衡发展型,其三大维度发展相对均衡,但都不及第1类城市绩效高。如韶关举全市之力打造国家级数据中心集群,积极布局生态环保、节能减排、可再生能源、信息化与自动化四大领域,在全力冲刺经济的同时推出“全域创森”口号,完善城区、村镇绿化,打造精品公园,补上环境污染“历史账”并注重居民幸福感提升,不断加大民生投入,完善社会保障体系。抚顺全面推进“生态恢复-绿色矿山-景观提升-文化弘扬”治理模式,发力中医药健康产业、特色文旅等新产业的同时,利用国家专项资金支持对采煤沉陷区进行改造,制定危房群众整体搬迁规划,在经济、民生和生态三大维度齐头并进[37-38]。
第3类城市为乌海和辽源,属于社会福利主导型,平均绩效1.552 3。该类城市社会福利维度绩效远高于其他3类城市,但生态环境维度绩效在4类城市中最低,表明其注重提升城市居民社会福利水平,但在环境保护与治理方面仍需加强。如乌海在“住有所居”方面交出了令人民群众满意的答卷,对曾经依矿而建的工矿棚户区进行大规模搬迁改造工程,提出“建得好、搬得顺、拆得掉、住得稳”要求,累计建设保障性安居工程15万套,同时打造环乌海湖国际马拉松赛、国际帆板大赛、航空嘉年华等城市赛事活动,在提升宜居水平上迈出历史性的一步。辽源创新提出“五点双享两救助”保障机制,低收入群体生活保障处于全省领先水平,城乡居民医疗、养老保险基本实现全覆盖,并在教育均衡、医疗服务体系完善、城市文化建设领域成绩显著[39-40]。
第4类城市为石嘴山,平均绩效1.499 9,属于生态环境主导型。该类城市经济发展、社会福利维度在4类城市中均为最后,但生态环境维度绩效排名最高且领先优势较大;表明其高度重视环境保护与治理工作,在生态环境维度成效较大,但在城市经济发展和居民社会福利方面有所欠缺。如石嘴山大力推进矿山地质环境恢复治理,整顿、关停数百家涉煤企业,在贺兰山植被恢复、黄河污染治理方面取得明显实效,被列入自然资源部和世界自然保护联盟联合推荐的10个中国特色生态环境保护修复典型案例之一[41]。
3.2 障碍因子分析
4类城市转型发展障碍因子不尽相同,但都覆盖了经济发展、社会福利和生态环境三大维度(表4)。总体来看,生态环境维度下的指标障碍因子出现频率最高,其中又以废弃物排放量中的工业固体废物产生量、工业氮氧化物排放量和工业废水排放量障碍度最高;而经济发展与社会福利维度下的指标障碍因子出现频率相近。绝大部分煤炭资源枯竭型城市的采煤量大、周期长、矿区遍布,并且早期开采和加工技术低,致使遗留的采煤沉陷区面积大,污染多,欠下的环境“历史账”难以在短短数年内填平。生态环境修复与治理仍然是煤炭资源枯竭型城市当下和未来转型发展的重点、难点和痛点。煤炭相关产业链效益的下降,牵连城市整体发展速度,导致经济增速的放缓甚至负增长,并进一步传导至人民生活水平端,最终使城市发展陷入“煤炭支柱产业效益下降→城市经济衰退→财政收入减少→社会福利水平降低→加大开采→环境污染加剧”的恶性循环。
表4 2013—2020年煤炭资源枯竭型城市转型发展障碍因子Tab.4 Obstacles to the transformation development of coal resource-exhausted cities from 2013 to 2020 |
| 城市类别 | 障碍因子排序 | |||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | |
| 经济主导型 | 工业固体废 物产生量 | 园林绿地面积 | 工业废水 排放量 | 绿化覆盖面积 | 人口密度 | 经济增长率 |
| 均衡发展型 | 工业氮氧化 物排放量 | 第三产业增 加值占比 | 经济增长率 | 烟粉尘排放量 | 工业固体废 物产生量 | 人口密度 |
| 社会福利主导型 | 城镇职工基本 养老保险人数 | 人均公共 绿地面积 | 实际利用外资 | 人均GDP | 园林绿地面积 | 第二产业增 加值占比 |
| 生态环境主导型 | 工业废水 排放量 | 第二产业增 加值占比 | 人口密度 | 工业氮氧化 物排放量 | 绿化覆盖面积 | 造林面积 |
具体来看,经济主导型城市三大维度障碍度比例为经济发展31.60%、社会福利31.85%、生态环境36.55%;六大显著障碍因子障碍度累计32.84%,其中前4位均属于生态环境维度,后两位依次是社会福利与经济发展维度。各维度障碍度比例与六大显著障碍因子分布均与其城市类别相符。经济主导型城市转型发展过程中,虽在经济发展维度取得优异表现,经济转型效果明显,但生态环境维度对其转型发展障碍最大,需要在该领域继续发力,推进绿水青山和金山银山双丰收。
均衡发展型城市三大维度障碍度比例为经济发展31.14%、社会福利32.25%、生态环境36.61%;六大显著障碍因子障碍度累计35.80%,其中生态环境维度指标占3个、经济发展维度指标占2个、社会福利维度指标占1个。均衡发展型城市各维度障碍度比例与经济主导型城市类似,均无绝对占优的障碍维度,仅生态环境维度障碍度略高。这表明均衡发展型城市和经济主导型城市在转型过程中注重经济、社会与生态的协调发展,在开足马力发展经济、全力保障居民社会福利的同时恪守生态环境保护底线。
社会福利主导型城市三大维度障碍度比例为经济发展30.47%、社会福利36.58%、生态环境32.95%;六大显著障碍因子障碍度累计33.98%,其中社会福利维度指标障碍因子占据较多,其次为经济发展维度、生态环境维度。值得注意的是,社会福利主导型城市最大障碍维度仍为社会福利维度,与其城市类别不符。该类城市虽在4类城市的社会福利维度中表现最佳,但其社会福利仍然是当下和未来转型发展的瓶颈,是实现转型成功的突破口和关键点。
生态环境主导型城市中三大维度障碍度比例为经济发展28.17%、社会福利31.02%、生态环境40.81%;六大显著障碍因子障碍度累计42.50%,其中生态环境维度指标障碍因子占据最多,其次是经济发展维度、社会福利维度。生态环境主导型城市各维度障碍度差异相对明显,其中生态环境维度超40%,与其城市类别不符,这一特征与社会福利主导型城市相似。该类城市仅相对其他3类城市在生态环境维度表现更优,但并非意味着其自身在环境保护与治理上彻底实现了“零问题、零污染”,生态环境维度依然是阻碍其城市转型发展的最大障碍。
需要说明的是,聚类分析对城市的划分,基于15座煤炭资源枯竭型城市规划期内的转型绩效得分,因而分类结果在绩效上表现出一定的相似性,进而划分成经济主导、均衡发展、社会福利主导与生态环境主导4类城市。但4种类型均是相对而言,如经济发展主导型城市仅指该类城市相较其他3类城市在经济发展维度明显更优,并不代表其在经济发展维度不存在障碍;生态环境主导型城市仅指其相对其他3类城市在生态环境维护、治理和修复方面成绩更佳,但其生态环境维度依然是约束城市发展的一大障碍。障碍因子的测度依据各城市指标内部的贡献程度,是对指标体系内指标绩效高低的衡量,聚焦于城市自身,并非跨城市分析的结果。因而,4类城市转型发展障碍因子与其聚类结果不符合,在理论上是成立的。
4 结论与讨论
4.1 结论
在转型规划期内,煤炭资源枯竭型城市都取得了一定的转型发展成效,但仍然存在明显的维度差异和障碍因子差异。综合上述分析,本文得出以下结论。
1)煤炭资源枯竭型城市转型绩效存在显著的时空分异特征。从空间上看,15座城市整体绩效普遍不及全国和所属省份平均水平,且转型前后地域差异明显,早期西部和东北部地区高,期末东中部地区高;从时间上看,煤炭资源枯竭型城市转型绩效整体呈缓慢增长趋势,其中经济发展维度普遍出现负增长,而社会福利与生态环境维度则普遍实现了正增长。
2)聚类分析结果表明,15座煤炭资源枯竭型城市可划分成4类,分别为经济主导型、均衡发展型、社会福利主导型和生态环境主导型。经济主导型城市整体绩效和三大维度绩效均属较高水平,其中又以经济维度表现最佳;均衡发展型城市整体绩效低,但三大维度发展均衡;社会福利主导型城市整体绩效最高,其中又以社会福利维度最优;生态环境主导型城市整体绩效较低,但生态环境维度表现突出。
3)障碍因子测度结果发现,4类城市在转型规划期内的障碍因子各不相同,但表现出一定的相似性。4类城市的六大显著障碍因子均覆盖三大维度,其中生态环境维度的指标障碍因子依然是4类煤炭资源枯竭型城市转型发展的最大痛点,突出表现在“废弃物排放量”包含的指标。
4.2 讨论
在《规划》支持下,绝大部分煤炭资源枯竭型城市都追求动能转换、提质增效,探索“创新引领发展、技术带动增收”的新路子,着重表现在煤化工业产业链的延长、战略性新兴产业的引进、组合龙头优势淘汰高耗低效企业等方面。其中,在社会福利和生态环境维度的成绩尤为显著,还在基础设施供给、养老医疗保障、城市绿化维护、城居环境治理等方面逐年向好,“绿水青山就是金山银山”的新发展理念正深刻影响着煤炭资源枯竭型城市的发展思路和前进模式。综合来看,《规划》取得了显著成效,有力推进了煤炭资源枯竭型城市的转型发展,但转型并未彻底完成,动力不足、效率不高、转型不全面等问题依旧突出,高质量发展仍任重道远。面向“十四五”新时期,欲彻底摆脱对资源的过度依赖、实现城市发展动能的转换,仍需进一步的政策支持。
基于此,本文建议要一城一策,破除阻挠城市转型发展的显著阻碍:1)经济主导型城市要充分利用自身经济优势,将经济发展成果通过财政收入链传导至社会福利与生态环境维度,加快向绿色经济转型,提高全要素绿色生产率;2)均衡发展型城市要明晰自身发展定位,尽快确立未来发展的主引擎,提前规划与布局,深入挖掘区位、文旅和农副业优势,尝试多种多样的增收创收模式;3)社会福利主导型城市要加快突破“收入水平”和“社会保障”指标对自身发展的限制,提高外资利用水平,优化产业结构,推进生态环境尤其是城区环境的维护和建设;4)生态环境主导型城市要兼顾经济与社会效益,平衡人与自然关系,在恪守生态底线的同时推进经济结构转型,拓宽财政收入来源,加大民生投入,实现经济、社会和生态三位一体的综合转型。